Marktforschung zum Emissionshandel

Im Januar 2005 begann in Europa das weltweit größte internationale Emissionshandelssystem.

Das EU-Emissionshandelssystem (EU ETS) hat viele Länder und Sektoren in einem umfassenden Mechanismus zum Handel mit Kohlenstoffemissionen vereint. Ziel war es, die Treibhausgasemissionen bis 2012 um 81 Tonnen auf das Niveau von 1990 zu senken. 2006 gab es 10.078 Anlagen, zu denen noch über 1.000 Anlagen in Polen hinzukamen. Dieses Anlagenportfolio, das aus den Bereichen Chemie, Energie, Mineralien und Industrie stammt, machte fast die Hälfte aller Emissionen der EU aus. In der zweiten Phase, die 2008 beginnt und bis 2012 andauert, sollen noch weitere Branchen einbezogen werden, darunter die kommerzielle Luftfahrt und Flughäfen.

Der Grund für die Einführung eines umfassenden Emissionshandelssystems lag in der weitgehenden Unfähigkeit des freien Marktes, negative externe Effekte zu internalisieren.

Nach der ökonomischen Theorie verursachen CO2-Emittenten Schäden, die außerhalb der Transaktion liegen. Ein Dritter – die Öffentlichkeit – trägt anschließend diese Kosten und Schäden. Regierungen können zwischen preisbasierten Maßnahmen wie der Besteuerung von CO2 oder volumenbasierten Maßnahmen wie Emissionshandelssystemen wählen. Emissionshandelssysteme wie das EU-EHS ermöglichen es dem Markt, das Volumen des CO2-Verbrauchs zu bestimmen, im Gegensatz zu einer CO2-Steuer, die das Volumen des CO2-Verbrauchs beeinflusst. Die Nachteile sind, dass die Preise volatil sind und nur durch Versteigerungen Einnahmen erzielt werden können, im Gegensatz zu Steuern.

Es stellt sich die Frage, wie genau ein riesiges Emissionshandelssystem in verschiedenen Ländern funktioniert. Diese zentrale Frage wirft weitere Fragen auf, wie etwa die verschiedenen Herausforderungen, die mit solchen Systemen einhergehen. Diese könnten als Leitfaden für die Bedenken und Herausforderungen dienen, die sich aus den vorgeschlagenen US-amerikanischen Emissionsgesetzen und der weiteren Umsetzung des EU-ETS II ergeben, das 2008 begonnen hat.

Das EU-EHS in Aktion

Das EU-EHS lässt sich am besten als ein Prozess analysieren, der aus vier allgemeinen Bereichen besteht: der Vergabe von Emissionszuteilungen an CO2-emittierende „Anlagen“, der Überwachung, Berichterstattung und Verifizierung. Mit Ausnahme kleinerer Länder wie Italien, Portugal und Griechenland hat jedes Land mehr als eine Behörde, die den Prozess überwacht. In größeren Ländern mit besserer institutioneller Infrastruktur verwalten die lokalen Behörden verschiedene Aspekte des EHS-Prozesses. Diese Regierungsbehörden stehen vor einer Vielzahl von Verwaltungsaufgaben, darunter die Überwachung von Zuteilungen, Genehmigungen, Emissionsberechtigungen, Überwachung, Berichterstattung, Verwaltung von Registern, Akkreditierung von Verifizierungsstellen, Einhaltung, Durchsetzung, öffentliche Transparenz und die Verwendung von zertifizierten Emissionsreduktionen (CERs), Emissionsreduktionseinheiten (ERUs) und New-Entrant-Reserven (NERs).

„Anlagen“ und Verschmutzer erhalten Genehmigungen, in erster Linie CERs.

Im Rahmen eines von der Europäischen Kommission überwachten Nationalen Zuteilungsplans (NAP) wurde den Ländern eine bestimmte Anzahl von Emissionen zugeteilt. Für verschiedene Branchen galten unterschiedliche Regeln. Beispielsweise müssen Kraftwerke mit einer Leistung von über 20 MW im Rahmen des EU-EHS I für jede Tonne CO2 eine Genehmigung haben. Darüber hinaus wurden die einzelnen Anlagen des EU-EHS nach ihrem Energieeinsatz klassifiziert. Im Jahr 2006 lag ein Drittel der Anlagen des EU-EHS zwischen 20 und 50 Megawatt. Große Anlagen produzierten mehr als 500.000 Tonnen CO2 und machten 71 TP3T der Anlagen aus. Kleine Anlagen lagen im Bereich von 10.000 Tonnen und machten um das Jahr 2006 301 TP3T der Anlagen aus.

Das Ziel des Systems bestand darin, den Emissionshandel wie eine Bank zu überwachen und zu verwalten, die Geld verwaltet.

Dementsprechend werden Emissionsberechtigungen in elektronischen Konten verwaltet. Die Zentralverwaltung prüft das unabhängige Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft auf Unstimmigkeiten. Dieses Protokoll bietet der Öffentlichkeit vollständige Transparenz über den Emissionshandel für das Jahr 2008. Die Zentralverwaltungen halten sich an die Rahmenregelung der Europäischen Kommission für Mehrwertsteuern auf Emissionsberechtigungen. Zur Berichterstattung sieht das EU-EHS eine jährliche Berichterstattung in Form eines Fragebogens mit geschlossenen Antworten unter den Anlagen vor. Anschließend müssen die Mitgliedsländer den Fragebogen innerhalb von drei Monaten der Kommission vorlegen, die dann einen Bericht veröffentlichen kann. Ziel des Jahresberichts war die Verbesserung von Regeln und Prozessen und umfasste alle Aspekte des EHS, von den Registern bis zur Berichterstattung.

Was die Preisgestaltung betrifft, ermöglichte das Cap-and-Trade-System dem Markt, das Volumen der Kohlenstoffnutzung zu bestimmen.

Eine große Herausforderung war beispielsweise die Überzuteilung von CERs im Jahr 2005 und ein Ungleichgewicht der Marktkräfte. Die Länder teilten zu viele CERs zu, in manchen Fällen sogar 12% mehr als nötig. Dies führte zu einem Preisverfall auf dem Markt. Der Grund dafür war, dass das EU-EHS auf den Marktkräften von Angebot und Nachfrage basierte. Wo ein Überangebot herrschte, sanken die Preise. Umgekehrt stiegen die Preise für EU-Emissionsrechte (EUAs), als die Nachfrage in Spanien in der Anfangsphase stieg. Daher wird im EU-EHS II ausdrücklich erwähnt, dass die Anzahl der CER- und ERU-Emissionsrechte reduziert wird, um einen Marktzusammenbruch zu verhindern.

Die größte Herausforderung bei einem so großen Handelssystem war die heterogene Umsetzung der Richtlinien in der EU. Ein Problem bestand darin, dass jeder Staat leicht unterschiedliche Kriterien hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften durch die registrierten Anlagen hatte. Einige Länder wie die Niederlande führten beispielsweise Stichprobenkontrollen an einem bestimmten Prozentsatz der Standorte ihrer Anlagen durch. Andere taten dies nicht. Einige Staaten ergriffen unterschiedliche Maßnahmen, um diese Herausforderungen zu bewältigen. Dazu gehörten Arbeitsgruppen, ausführliche Hinweise und Schulungen für Verwaltungsbehörden.

Eine weitere Herausforderung war die Kategorisierung der Compliance- und Reporting-Richtlinien.

Sogar das EU-EHS stellte 2006 fest, dass die Überwachungsmethoden nicht streng genug seien und „zu einer Ungleichbehandlung von Anlagen in der gesamten Europäischen Union führen könnten“. Das Problem ergab sich insbesondere aus der unterschiedlichen Umsetzung über die Grenzen hinweg. So gab es in den Niederlanden beispielsweise sieben Kategorien zur Einhaltung der Vorschriften. Obwohl das Vereinigte Königreich ein ähnliches System hatte, setzten es nicht alle zuständigen Behörden, die die Anlagen überwachten, um. Ein weiteres Beispiel war, dass einige Länder spezielle Kategorisierungen für „niedrigere Emittentenstufen“ hatten. Andere EU-Länder verfügten jedoch nicht über ausreichend robuste Systeme, um Anlagen in die „niedrigeren Emittentenstufen“ einzustufen.

Die Akzeptanz unabhängiger Prüfstellen war in allen Ländern Standard, die Unterschiede bei der Prüfung stellten jedoch eine Herausforderung dar.

Ein erstes Beispiel für Herausforderungen bei der Verifizierung war, dass einige EU-Länder als Teil ihrer Berichterstattung zusätzlich Empfehlungen zur Verbesserung der zukünftigen Überwachung der Anlage verlangten. Zweitens behielten sich acht EU-Länder das Recht auf zusätzliche Überwachung nach einer unabhängigen Verifizierung vor. Drittens wurden die Verifizierer von den Akkreditierungsbehörden über die Grenzen hinweg unterschiedlich behandelt. So hatte beispielsweise eine Verifizierungsstelle im Vereinigten Königreich unterschiedliche Beziehungen zu den Akkreditierungsbehörden in Italien, was möglicherweise Auswirkungen darauf hatte, wie viele Verifizierungsstellen den Anlagen zur Verfügung standen.

Andere Länder wünschten sich ein einheitliches Verständnis der Protokolle für neue Marktteilnehmer, Zuteilungen und Auktionen sowie Anlagen mit sehr geringen Emissionen. Die Umfrage von McKinsey & Company ergab außerdem Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich einer transparenten Definition von „Verbrennungsanlage“, wobei 70 % der Regierungsstellen eine breitere Definition und Unternehmen eine engere Definition wünschten.

Auch die rechtliche Auslegung von Emissionen war in den Mitgliedsländern heterogen. Sie unterschieden sich, weil einige Länder Emissionen als unterschiedliche Finanzinstrumente betrachteten. Einige Länder betrachteten Emissionen beispielsweise als Waren. Andere, wie das Vereinigte Königreich, betrachteten Emissionen rechtlich als Verbindlichkeiten. Auch die Höhe der Bußgelder und Gebühren war sehr unterschiedlich und reichte von 3.000 bis 15 Millionen Euro. Einige Unternehmen konnten sich strategisch in Ländern registrieren, die keine hohen Gebühren erhoben. Außerdem wünschten sich die Interessenvertreter transparentere und einheitlichere Regeln, Strafrichtlinien und Auslegungen.

Das ETS hatte erhebliche Auswirkungen auf den Betrieb und die Zukunftsaussichten der Anlagen.

Eine Umfrage von McKinsey & Company ergab, dass fast die Hälfte der Unternehmen begonnen hat, den Wert der CO2-Zuteilungen bei ihrer Preisgestaltung, langfristigen Planung und ihrem Betrieb weitgehend zu berücksichtigen. Die Umfrage deutete außerdem darauf hin, dass das EU-EHS Innovationen in der Industrie förderte. Der Prozess war jedoch für mehrere Interessengruppen ausdrücklich belastend. Unternehmen erhalten Konten oder Register in ihrem Betriebsland. Zu Beginn der Umsetzung kam es in mehreren Ländern zu unerwarteten Ausfallzeiten zwischen 0 und 20%.

Einige Länder haben sich über die begrenzte Zeit für Emissionszuteilung und Umsetzung beschwert. Ein weiteres Problem war der Mangel an ausreichenden Daten über Emissionen und Prognosen. Auch der Verwaltungsaufwand war zu Beginn der Umsetzung groß. Diese Herausforderungen waren außerordentlich groß, insbesondere bei der Analyse dessen, was zukünftige Emissionshandelssysteme, wie diejenigen in den Vereinigten Staaten, bei der Umsetzung erwarten könnten.

Abschluss

Das EU-EHS zeigt Europas Engagement im Kampf gegen den Klimawandel und in der Einhaltung des Kyoto-Protokolls. Mit koordinierten Anstrengungen hat die EU die größten Klimaschutzmaßnahmen über verschiedene Grenzen hinweg ins Leben gerufen. Aus der Analyse der Feinheiten des EU-EHS lassen sich mehrere Erkenntnisse gewinnen. Erstens kann ein umfassender CO2-Handel umgesetzt werden, ohne die regionale und unternehmerische Wettbewerbsfähigkeit dramatisch zu gefährden. Zweitens bestehen Herausforderungen, wie die Inkonsistenzen bei der Umsetzung und der Preisverfall bei den Emissionszertifikaten zeigen.

Drittens konnte das EU-EHS trotz dieser Herausforderungen die Menge des verbrauchten Kohlenstoffs beeinflussen und die Emissionen sehr schnell senken. Viertens: Auch wenn die Umsetzung von Emissionshandelssystemen mit Herausforderungen verbunden ist, so ist ein Emissionshandelssystem wie das EU-EHS doch dann erfolgreich, wenn es kontinuierlich verbessert wird. Diese kontinuierliche Verbesserung wird durch Transparenz und Berichterstattung erreicht. Das zweite EU-EHS wird wahrscheinlich noch effektiver sein, wenn es auf den Herausforderungen der ersten Phase aufbaut. Tatsächlich bietet das EU-EHS einen nützlichen Rahmen für die Umsetzung vorgeschlagener Emissionshandelssysteme in der ganzen Welt, darunter jüngst auch in den Vereinigten Staaten.